akademi analis kesehatan jambi

Permasalahan BLUD AAK

CIMG0003

(bagian I)

Sabarudin Achmad

Pendahuluan

Salah satu agenda reformasi keuangan negara adalah adanya pergeseran dari pengganggaran tradisional menjadi pengganggaran berbasis kinerja, dengan basis kinerja, arah penggunaan dana pemerintah tidak lagi berorientasi pada input, tetapi berorientasi pada output. Perubahan ini penting dalam rangka pembelajaran memanfaatkan sumber daya pemerintah yang makin terbatas, termasuk ketersediaan dana tetapi instansi pemerintah dituntut menyempurnakan dan meningkatkan mutu layanan terhadap kebutuhan dan tuntutan masyarakat yang makin tinggi.

Penganggaran yang berorientasi pada output merupakan praktik yang telah dianut luas oleh pemerintahan modern di berbagai negara, pendekatan penganggaran demikian sangat diperlukan bagi satuan kerja instansi pemerintah yang memberikan pelayanan kepada publik. Salah satu alternatif untuk mendorong peningkatan pelayanan publik adalah dengan mewiraswastakan pemerintah (enterprising the government).  Enterprising the government adalah paradigma yang memberi arah yang tepat bagi satuan kerja instansi pemerintah yang bersentuhan langsung dengan pelayanan publik. Ketentuan tentang penganggaran tersebut telah dituangkan dalam Penjelasan UU No.17/2003 tentang Keuangan Negara “Sejalan dengan upaya untuk menerapkan secara penuh anggaran berbasis kinerja di sektor publik, perlu pula dilakukan perubahan klasifikasi anggaran agar sesuai dengan klasifikasi yang digunakan secara internasional. Perubahan dalam pengelompokan transaksi pemerintah tersebut dimaksudkan untuk memudahkan pelaksanaan anggaran berbasis kinerja, memberikan gambaran yang objektif dan proporsional mengenai kegiatan pemerintah, menjaga konsistensi dengan standar akuntansi sektor publik, serta memudahkan penyajian dan meningkatkan kredibilitas statistik keuangan pemerintah”.

Selanjutnya, UU No. 1/2004 tentang Perbendaharaan Negara sejalan dengan Penjelasan UU No.17/2003 membuka koridor baru bagi penerapan basis kinerja di lingkungan instansi pemerintah. Dengan Pasal 68 dan Pasal 69 undang-undang tersebut, instansi pemerintah dan instansi pemerintah daerah yang tugas pokok dan fungsinya memberi pelayanan kepada masyarakat dalam rangka memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa dimungkinkan memperoleh status dan perlakuan khusus (lex specialis derogat lex generalis).  Instansi pemerintah yang diberi perlakuan khusus tersebut dapat menerapkan pengelolaan keuangan yang fleksibel dengan menonjolkan produktivitas, efisiensi, dan efektivitas.

Karakteriktik entitas BLUD , yaitu:

  1. Berkedudukan sebagai Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) atau Unit Kerja pada SKPD yang tidak dipisahkan dari kekayaan Daerah.
  2. Menghasilkan barang dan/atau jasa yang diperlukan masyarakat;
  3. Tidak bertujuan untuk mencari keuntungan (nirlaba);
  4. Dikelola secara otonom dengan prinsip efisiensi dan produktivitas ala korporasi;
  5. Rencana kerja, anggaran dan pertanggungjawabannya dikonsolidasikan pada instansi induk;
  6. Penerimaan baik pendapatan maupun sumbangan dapat digunakan secara langsung;
  7. Pegawai dapat terdiri dari pegawai negeri sipil dan pegawai profesional Non-PNS.
  8. BLUD bukan subyek pajak.

Tujuan BLUD yaitu :

  1. Dapat dilakukan peningkatan pelayanan instansi pemerintah kepada masyarakat dalam rangka memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa;
  2. SKPD atau UPTD dapat memperoleh fleksibilitas dalam pengelolaan keuangan berdasarkan prinsip ekonomi dan produktivitas dengan menerapkan praktik bisnis yang sehat;
  3. Dapat dilakukan pengamanan atas aset negara yang dikelola oleh instansi terkait.

Lingkup Keuangan BLUD :

Sehubungan dengan karakteristik yang spesifik tersebut, BLUD dihadapkan pada peraturan yang spesifik atau khusus (lex specialis derogat lex generalis), Berbeda dengan entitas yang merupakan Kekayaan Daerah yang dipisahkan (BUMD). Perbedaan tersebut terletak pada hal-hal sebagai berikut:

  1. BLUD dibentuk untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa.
  2. Kekayaan BLUD merupakan bagian dari kekayaan daerah yang tidak dipisahkan serta dikelola dan dimanfaatkan sepenuhnya untuk menyelenggarakan kegiatan BLUD yang bersangkutan
  3. Pembinaan BLUD instansi pemerintah daerah dilakukan oleh pejabat pengelola keuangan daerah (PPKD) dan pembinaan teknis dilakukan oleh kepala SKPD yang bertanggungjawab atas bidang pemerintahan yang bersangkutan;
  4. Setiap BLUD wajib menyusun rencana bisnis dan anggaran (RBA) tahunan;
  5. Rencana Bisnis dan Anggaran (RBA) serta laporan keuangan dan laporan kinerja BLUD disusun dan disajikan sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari RKA serta laporan keuangan dan laporan kinerja pemerintah daerah;
  6. Pendapatan yang diperoleh BLUD sehubungan dengan jasa layanan yang diberikan merupakan pendapatan daerah;
  7. Pendapatan tersebut dapat digunakan langsung untuk membiayai belanja BLUD yang bersangkutan;
  8. BLUD dapat menerima hibah atau sumbangan dari masyarakat atau badan lain;
  9. Ketentuan lebih lanjut mengenai pengelolaan keuangan BLU/BLUD diatur dalam peraturan pemerintah (PP Nomor 23 Tahun 2005 dan PP Nomor 74 Tahun 2012).

Jenis BLUD terbagi menjadi 3 kelompok, yaitu :

  1. BLUD yang kegiatannya menyediakan barang atau jasa meliputi rumah sakit, lembaga pendidikan, pelayanan lisensi, penyiaran, dan lain-lain;
  2. BLUD yang kegiatannya mengelola wilayah atau kawasan meliputi otorita pengembangan wilayah dan kawasan ekonomi terpadu (Kapet); dan
  3. BLUD yang kegiatannya mengelola dana khusus meliputi pengelola dana bergulir, dana UKM, penerusan pinjaman dan tabungan pegawai.

Institusi yang dapat menerapkan PPK-BLUD :

  1. SKPD dan atau UPTD yang langsung memberikan layanan kepada masyarakat (organic view);
  2. Memenuhi persyaratan substantif, teknis, dan administratif.

Dalam lingkungan pemerintahan daerah di Indonesia, terdapat banyak satuan kegiatan yang berpotensi untuk dikelola secara lebih efisien dan efektif melalui pola BLUD. Ada yang mendapatkan imbalan dari masyarakat dalam proporsi yang signifikan terkait dengan pelayanan yang diberikan, dan ada pula yang bergantung sebagian besar pada dana APBD. Satuan kerja yang memperoleh pendapatan dari layanannya dalam porsi signifikan, dapat diberikan keleluasaan dalam mengelola sumber daya untuk meningkatkan pelayanan yang diberikan. Peluang ini secara khusus disediakan bagi satuan kerja pemerintah daerah yang melaksanakan tugas operasional pelayanan publik. Hal ini merupakan upaya peng-agenan aktivitas yang tidak harus dilakukan oleh lembaga birokrasi murni, tetapi oleh instansi pemerintah daerah dengan pengelolaan ala bisnis, sehingga pemberian layanan kepada masyarakat menjadi lebih efisien dan efektif.

Potensi Masalah dan Solusinya

Pada tataran pemerhati kebijakan berdasarkan beberapa tulisan yang beredar bebas dalam beberapa sosial media khususnya media elektronik masih terdapat potensi masala yang berkaitan denga BLU/BLUD, terdapat pandangan khususnya berkaitan dengan  konsistensi pemerintah dalam membuat peraturan perundangan.  Kondisi ini dihawatirkan kemudian hari akan menimbulkan masalah hukum yang harus ditanggung oleh level pelaksana. Akibat sementara sekurang-kurangnya masalah tersebut dapat mengganggu proses kerja sebagian atau secara meyeluruh, sehingga tujuan mulia  BLU/BLUD  ditetapkan dikhawatirkan tidak tercapai. Adapun masalah-masalah tersebut antara lain :

(1)  Pengelolaan kas BLUD

Pengelolaan kas BLUD menghambat pembentukan Treasury Single Account sebagaimana diamanatkan UU No.1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Sesuai dengan PP 23 tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan BLU pasal 16 ayat (1), jo Pasal 83 dan Pasal 84 Permendagri 61 Tahun 2007, BLUD menyelenggarakan kegiatan-kegiatan pengelolaan kas. Kegiatan itu antara lain: merencanakan penerimaan dan pengeluaran kas, melakukan pemungutan pendapatan atau tagihan, menyimpan kas dan mengelola rekening bank, melakukan pembayaran, mendapatkan sumber dana untuk menutp defisit jangka pendek, dan memanfaatkan surplus kas jangka pendek untuk memperoleh pendapatan tambahan. Dalam pasal 14 PP 23 tahun 2005 juga diatur bahwa penerimaan anggaran yang bersumber dari APBN/APBD diberlakukan sebagai pendapatan BLU/BLUD dan pendapatan lainnya yang bersumber dari selain APBN/APBD (pendapatan operasional, hibah, maupun hasil kerjasama dengan pihak lain) dilaporkan sebagai PNBP kementerian/lembaga atau PNBP daerah. Sementara pasal 62 ayat (3) Permendagri 61 Tahun 2007 menyatakan bahwa seluruh pendapatan BLUD dilaksanakan melalui rekening kas BLUD dan dicatat dalam kode rekening kelompok pendapatan asli daerah pada jenis lain-lain pendapatan asli daerah yang sah dengan obyek pendapatan BLUD.

Pendapatan-pendapatan ini (kecuali hibah terikat) dapat “dikelola langsung” untuk membiayai belanja BLUD sesuai RBA, aturan ini menjadi tidak sesuai dengan pasal 12 ayat (2) dan pasal 13 ayat (2) UU No. 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara yang menyatakan bahwa semua penerimaan dan pengeluaran Negara/ Daerah dilakukan melalui Rekening Kas Umum Negara/Daerah. Walaupun demikian hal ini masih bisa diperdebatkan karena dalam menyelenggarakan kegiatannya BLUD juga membuat perencanaan kerja dan penganggaran yang tertuang dalam Rencana Bisnis dan Anggaran (RBA) BLUD, namun pada kenyataannya antara perencanaan anggaran dengan realisasinya sangat besar kemungkinan timbul selisih atau varians. Varians timbul karena BLUD dapat menghimpun dana selain dari APBN/APBD dan dapat “dikelola langsung” untuk membiayai belanja BLUD. Memang benar belanja BLUD yang dimaksud harus sesuai dengan RBA BLUD, namun kondisi semacam ini dikhawatirkan akan menimbulkan permasalahan terutama apabila varian ini digunakan baik oleh BLUD maupun SKPD/pemerintah daerah guna menghimpun dana nonbudgeter (dana taktis), apabila hal itu terjadi dapat saja dikategorikan sebagai perbuatan melawan hukum. Pemerintah sebenarnya sudah menerapkan beberapa alternatif untuk mengatasi hal ini, yaitu dengan mensyaratkan RBA BLU/BLUD agar sesuai dengan rencana strategis kementerian Negara/lembaga/pemerintah daerah. Selain itu juga sudah diatur mengenai tindakan yang dilakukan apabila terjadi pelanggaran hukum atau kelalaian yang mengakibatkan kerugian Negara/daerah pada BLU/BLUD dan penerapan otorisasi batasan maksimal penggunaan anggaran secara bertingkat.

Terkait istilah dapat “dikelola langsung” untuk membiayai belanja BLUD tetap harus mengikuti tertib administrasi sebagaimana instansi publik lain yang menerapkan prosedur SPM Pengesahan. Selain itu istilah dapat “dikelola langsung” hanya diberikan kepada SKPD/UPTD yang ditetapkan sebagai instansi pemerintah daerah yang menerapkan PPK-BLUD secara Penuh, sementara SKPD/UPTD yang menerapkan PPK-BLUD secara Bertahap tidak dapat serta merta mengelola langsung keuangan.

(2)    BLUD dapat menggunakan surplus anggaran.

Dalam pasal 29 PP 23 tahun 2005 tentang Pengelolaan Badan Layanan Umum disebutkan bahwa “Surplus anggaran BLUD dapat digunakan dalam tahun anggaran berikutnya kecuali atas perintah gubernur/ bupati/ walikota, sesuai dengan kewenangannya, disetorkan sebagian atau seluruhnya ke Kas Umum Daerah dengan mempertimbangkan posisi likuiditas BLUD”. Surplus anggaran BLUD yang dimaksud disini adalah selisih lebih antara pendapatan dengan belanja BLUD yang dihitung berdasarkan laporan keuangan operasional berbasis akrual pada suatu periode anggaran, surplus tersebut diestimasikan dalam RBA tahun anggaran berikutnya untuk disetujui penggunaannya.

Disisi lain, sesuai dengan pasal 3 ayat (7) UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, disebutkan bahwa “Surplus penerimaan daerah dapat digunakan untuk membiayai pengeluaran daerah tahun anggaran berikutnya”, selanjutnya pada ayat (8) “Penggunaan surplus penerimaan daerah sebagaimana dimaksud dalam ayat (7) untuk membentuk dana cadangan atau penyertaan Perusahaan Daerah harus memperoleh persetujuan terlebih dahulu dari DPRD”. Berdasarkan ketentuan ini dapat diketahui bahwa kaidah perlakuan surplus adalah dimanfaatkan untuk membiayai pengeluaran pemerintah atau pemerintah daerah, dan peruntukan lain terhadap surplus anggaran ini harus memperoleh persetujuan DPRD. Perbandingan kedua aturan yang mengatur surplus anggaran ini menunjukkan bahwa BLUD memiliki daya tawar keuangan yang lebih tinggi dibandingkan Perusahaan Daerah. Solusi untuk masalah ini sekilas agak rumit, setidaknya argumen berikut dapat menjelaskan dan mempertahankan pendapat mengenai aturan mana yang harus dipakai, argumen tersebut adalah:

” Sekilas dengan menggunakan pasal 7 UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan aturan yang seharusnya dipakai adalah aturan mengenai surplus yang ada di UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara bukan PP No. 23 Tahun 2005, hal ini disebabkan karena peraturan yang berada lebih rendah dalam hirarki tidak boleh bertentangan dengan peraturan hukum yang lebih tinggi. Akan tetapi, mengingat adanya asas lex specialis derogat lex generalis dimana apabila ada aturan yang lebih khusus, maka aturan tersebut mengesampingkan aturan yang bersifat umum, maka aturan mengenai surplus yang harus dipakai adalah aturan khusus yang mengatur tentang BLU/BLUD yaitu PP No. 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Badan Layanan Umum, dimana PP No. 23 Tahun 2005 merupakan perintah  dari pasal 69 UU No.1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara”.

Sebenarnya permasalahan seperti di atas tidak perlu terjadi apabila pembuat-pembuat keputusan lebih banyak melakukan pencarian referensi dalam proses menyusun peraturan, sehingga di kemudian hari tidak diharapkan terjadi lagi pertentangan seperti ini. Pertentangan seperti ini tentu akan merugikan bagi level-level pelaksana peraturan dikarenakan adanya kebingungan dalam memilih aturan mana yang harus dipakai, faktor lain tentunya praktisi, pemerhati dapat saja berpandangan dan memiliki tafsir lain.

(3)    BLUD dari sisi Perpajakan

Pemerintah mempunyai dua peran pokok yaitu mengumpulkan sumber daya dan mengalokasikannya lagi kepada masyarakat. Selain berperan sebagai fungsi alokasi, BLU juga bisa dilihat dari sisi perpajakannya. Kalau kita telaah kembali pos-pos dalam I-Account sesuai dengan PMK No. 91/PMK.06/2007 tentang Bagan Akun Standar, pendapatan negara berasal dari penerimaan pajak, penerimaan negara bukan pajak dan hibah. Jadi jelaslah bahwa negara sangat mengandalkan penerimaan dari sektor pajak. Menurut Undang- Undang nomor 36 tahun 2008 tentang perubahan keempat atas undang-undang nomor 7 tahun 1983 tentang pajak penghasilan menyebutkan bahwa BLU/BLUD bukanlah merupakan subjek pajak. Menurut Pasal 2 Undang-Undang Pajak Penghasilan ayat (3) huruf b tersebut, subjek pajak adalah badan yang didirikan atau bertempat kedudukan di Indonesia, kecuali unit tertentu dari badan pemerintah yang memenuhi kriteria:

  1. pembentukannya berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan;
  2. pembiayaannya bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah;
  3. penerimaannya dimasukkan dalam anggaran Pemerintah Daerah; dan
  4. pembukuannya diperiksa oleh aparat pengawasan fungsional negara.

Suatu badan pemerintah baru dikategorikan sebagai bukan subjek pajak apabila keempat aspek diatas terpenuhi dan BLUD merupakan badan pemerintah daerah yang memenuhi keempat aspek diatas, oleh karena itu jelaslah bahwa BLUD bukan merupakan subjek pajak. Badan yang didanai dari APBD tidak memiliki kewajiban PPh terhadap diri sendiri. Dengan kata lain, Badan tersebut tidak perlu melaporkan PPh 25 (SPT Masa) maupun PPh 29 (SPT Tahunan) karena bukan subyek pajak. Karena BLUD suatu instansi pemerintah daerah yang menerima pendanaan dari APBN/APBD, dan menerima mendapatkan pembiayaan dari luar APBN/APBD, namun seluruh penerimaan dan pembiayaan tersebut tercatat dalam APBD, maka kewajiban menghitung pajak sendiri (PPh 25/29) tidak dapat dipersamakan dengan badan swasta lain.

Berkaitan dengan PP No 23 tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan BLU, apabila suatu badan pemerintah sudah mendapat penetapan sebagai BLU/BLUD, karena seluruh penerimaan dan pembelanjaan masuk APBN/APD, maka BLU tersebut bukan merupakan subyek pajak sehingga tidak memiliki kewajiban membayar PPh Badan (pasal 25 dan PPh 29). Namun demikian BLUD tetap memiiliki kewajiban sebagai pemungut pajak PPh pasal 21, 23, 26, dan pasal 4 ayat (2) berkaitan dengan aktivitas pembayaran gaji, honor, jasa, sewa, dll kepada karyawan dan pihak ketiga. Beberapa penggagas juga menyatakan bahwa BLU/BLUD dibebaskan dari kewajiban membayar PPh Badan atas sisa anggaran atau hasil usaha/nilai tambah karena BLU/BLUD bukan subjek pajak.